中國政府智庫發佈報告，指出經濟改革焦灼的根源

從2011年就被體制內人士不斷強調的「頂層設計」如今卻遭遇了體制內智庫人士的批評。「頂層設計」是什麼？在中國下行的經濟局勢下，它發揮了什麼作用?它被推崇後，如今又為何遭到批評？

 

 

最近，在中國的經濟場域裏出現了一個十分罕見的現象——來自政府的聲音正批評中國經濟改革的不徹底，「改革在一定程度上陷入焦灼狀態。」這份報告寫道。

這是由中國國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所負責撰寫的一份報告，長達217頁，名為《改革梗阻現象》。

該委員會主要指導中國的能源、工業等多個領域的政策。該委員會的副主席劉鶴曾被習近平公開提到的「很重要」的人。

 

誰是中國經濟改革很重要的人？

碩士畢業於哈佛大學甘迺迪學院的劉鶴，一度是市場經濟的崇尚者。他深諳西方經濟之道，平時打開電視，也主要看世界主流英文頻道。

1993年，他出席達沃斯世界經濟論壇並參加了一個圓桌會議，那時他還是一個低階官員。他在一篇文章中回憶，當時的會議結束後，時任新加坡總理還告訴他，作為政府研究員，需要密切關注中國的城市化，「這個過程將會影響世界」。

二十四年後，已經65歲的劉鶴已經曆多輪權力洗牌，並躋身於接近最頂層權力的位置。如今，他是中央財經領導小組辦公室主任，主導中國與經濟事務有關的改革，並提出了這份報告正批評的一項制度設計。

「頂層設計」遭到智庫批評

近日，這份被低調發佈的報告講述了中國經濟改革的幾個核心困境：改革的步伐太慢；政府內部人士同意「政策改革已經放緩或失敗」的說法，也就是「頂層設計」弊端已現；由於受制於地方利益的重重阻礙，頂層宣佈的改變在基層往往得不到貫徹……

2012年，自上而下的「頂層設計」讓中國民間自身的改革活力日漸消弭，過去地方那些勇於實踐的力量受到鉗制。

此外，地方的官僚和中央的改革人士在利益上出現了分歧。2013年，李克強曾許諾，「市場將在中國經濟中起決定性作用」，但是地方政府陷入了創收不足的現實，改革遲遲無法推進。

東北及華北是「改革無法推進」的兩個主要地區。它們被過剩的鋼鐵產能、污濁空氣所覆蓋，陷入了改革陣痛中。

受供給側（supply side）改革影響，中國計畫要在2020年削減至多1.5億噸的鋼鐵產能。根據《紐約時報》的估計，這個產量減幅比整個日本鋼鐵產量的規模還要大。為了達到這個目標，許多冒著黑煙、奮力生產鋼鐵的工廠正在被關停。

這直接導致了那些依賴重工業經濟的政府創收緩慢——去年，經濟結構單一的遼寧連續三個季度出現經濟負增長，也出現了數以萬計的勞工面臨失業等局面，這都會威脅地方政治穩定。

為了保持穩定和政府績效，一些地方官員開始違背中央的意圖，下令讓需要改革的工廠偷偷地重啟運轉。去年，河北唐山就因此被外媒曝光：該地區的松汀鋼鐵廠在停工了幾個月後，地方官員就令這家年產500萬噸鋼鐵的工廠悄悄復工。這僅僅只是中國經濟轉軌陷入僵局的一個側面。

根據這份報告，地方政府違背中央改革意圖卻不是問題的根源所在。「目前，我國一些關鍵領域改革遲遲難以推動，更大原因可能在於該領域改革頂層設計思路的問題。」報告說。

「頂層設計（top-level design）」本是一個工程術語，意思是在統籌了各層次和要素後，在最高層面尋求問題的解決之道。該詞在2011年3月公佈的「十二五」規劃綱要中被正式寫入官方檔，而該詞正正來自於劉鶴的經濟改革思想，當時他全程參與了「十二五」規劃綱要的制訂。

當「頂層設計」遇上「試驗性改革」

但幾年過去了，「頂層設計」漸漸地與「試驗性改革」對立起來。德國墨卡托中國研究中心的韓天博最近出版新書《中國的政治制度》（China’s Political System）,書中談論到了他對「頂層設計」的理解。

他指出，在毛澤東和鄧小平時代，政府都可以很靈活地制訂政策，毛澤東時代的土地改革以及鄧小平時代的經濟特區，都讓地方獲得實驗性的空間，這恰恰是黨治理國家的靈活性所在。過去三十年中國的經濟成長，很大程度上依靠黨集中資源的指令性計畫，以及地方有充足的空間去不斷實驗，有試錯的空間。

但他轉而強調，當「頂層設計」這樣的術語出現後，「靈活性」在很大程度上就結束了。「有一種感覺認為，那些分散的試驗導致了腐敗和紀律渙散」。

現在的結果是，「頂層設計」這種自上而下的執政思維讓這個體制裏很多靈活的力量「被抽走」，「下層試驗的勇氣就會受到擠壓」。

這位學者的觀點與劉鶴所在的委員會出具的報告內容相似。報告中也呼籲政府在制定政策的時候要要變得更開放些，多進行商討。「給予地方幹部更大的探索空間，即使失敗了也不要算舊賬。」報告寫道。

但這種願望能否被實現？目前看到的情況是，中央的權威正在不斷加強，而這又恰恰是為了順暢地推進自上而下的改革工作。