從「政府繼承」國際法看台灣主權問題

「自1971年起中華人民共和國繼承中華民國在聯合國的席位，所以也就繼承台灣、澎湖列島和西沙群島、南沙群島等島嶼的主權。」 陳先生認為我的論點 「既違反事實，也違背法理，正好與馬前總統的看法大相徑庭」。 並且援引1982年日本法庭對光華寮案的判決為例，證明中華人民共和國對中華民國的繼承是一種「不完全繼承」 ： 「馬前總統講課時特別引用日本「光華寮」案中，大阪高等裁判所朝田孝(Asada Takashi)法官在1982年所為判決，該判決認為中華民國政府仍然統治台灣與周邊島嶼，因此中共對台灣關係屬於「不完全繼承」（incomplete succession）。」 [caption id="attachment_3307" align="aligncenter" width="400"]

京都光华寮诉讼案缠讼长达四十年[/caption] 最後得出結論認為： 「其實世界上承認中共的國家，實質上都已接受這個理論，否則早就承認中共對台灣的主權主張。現在中共既未統治台澎金馬，也未統治東沙島與太平島，怎麼能算已經繼承呢？如果這樣也算繼承，那麼台灣、澎湖是否也被中共繼承了呢？」。 綜觀全文，陳先生着重闡明的觀點只有一個，那就是：中華民國繼續有效統治着台澎金馬和東沙及南沙群島的部分島嶼，因此，中華人民共和國對中華民國的繼承屬於 「不完全繼承（incomplete succession）」。   日本「光華寮」案引發繼承權激辯 筆者認為，陳先生的論點涉及兩岸關係中的一個重大理論問題，也即是中華人民共和國對中華民國的 「政府繼承」問題，這一問題不但具有很高的理論價值，而且具有相當的特殊性，在國際法中幾乎沒有案例可循，這也是為什麼我非常樂意和陳先生共同探討的原因。 關於中華人民共和國對中華民國的繼承是否屬於「不完全繼承」問題，的確有必要從 「光華寮」案說起。在討論這一問題之前，我們必須首先界定討論的範圍，即討論的雙方首先必須明確：中華人民共和國對中華民國的繼承屬於國際法中的「政府繼承」範疇，而不是「國家繼承」範疇；換言之，目前的兩岸關係屬於一種政府分治關係，而不是國土分裂關係；兩岸政府雖然分別有效管治着中國境內的部分領土，但這些領土的主權仍然屬於 「一個中國」的，也即是屬於全體中國人民的。我想這點陳先生和馬英九先生皆不會反對吧。除非你認為兩岸關係是分疆裂土，一邊一國(即屬 「國家繼承」)，否則我們就必須按照國際法中的「政府繼承」理論來討論這一問題。 長期以來，由於台灣的中華民國政府要求加入聯合國及其周邊組織（例如近年有部分美國議員提議台灣加入世界衛生組織成為正式會員），兩岸政府間的「繼承」問題不斷被提出來討論。北京政府堅持認為自一九四九年以革命暴力的方式推翻國民黨南京政權，即完成了在中國境內對中華民國政府的「繼承」；一九七一年「中華人民共和國政府作為代表全中國人民的唯一合法政府，得到了聯合國及世界各國的普遍承認」，因而也意味着這種「繼承」得到了聯合國及世界各國的普遍承認。按照國際法，一個主權國家只能有一個中央政府代表這個國家。台灣作為中國的一部分，它在國際上無權代表中國，不能與外國建立外交關係和發展具有官方性質的關係，亦不能參加只有主權國家才能參加的國際組織包括聯合國系統的所有機構。(參看：中華人民共和國國務院發佈的《台灣問題與中國的統一》（白皮書），一九九三年八月，北京。) 以上北京的說法，按照傳統國際法有關「政府繼承」理論，是完全說得通的。因為傳統國際法關於「政府繼承」，是指由於革命或政變而引起的政權更迭，舊政權的權利和義務為新政權所取代。這種情況適合當年共產黨北平政權對國民黨南京政權的「繼承」。但問題是，國民黨政權當年並未被完全推翻或完全消滅，它於一九四九年播遷台北後，一直以中華民國政府的名義存在至今。而且，至一九七一年為止，它作為代表中國的惟一合法政府得到國際社會普遍承認，即使退出聯合國後，直至今天仍與二十多個國家建立正式的外交關係，這種情況實際上已超出了傳統國際法關於「政府繼承」概念的解釋範圍。因此，台北的中華民國政府在以往運動友邦要求加入聯合國的提案中，都強調「傳統國際法中『政府繼承』的概念不適用於中華民國」這一條。 看來，國際法學界不能不發展出新的概念，以便合理地解釋目前處於分裂狀態下國家內部的「政府繼承」問題。1982年的日本「光華寮」案，大阪高等裁判所朝田孝(Asada Takashi)法官在判決文書中首次提出中華人民共和國政府對中華民國政府的繼承屬於一種「不完全繼承」的觀點，其理據認為中華民國政府仍然統治台灣與周邊島嶼，因此中華人民共和國政府對仍然統治著台灣的中華民國政府的關係屬於「不完全繼承」（incomplete succession）。不過，朝田孝這一觀點立即遭到中國大陸學者的反駁。 大陸最具權威性的國際法專家王鐵崖教授指出：「國家繼承有完全繼承和不完全繼承，即全部繼承和部分繼承之分。政府繼承則截然不同，政府變動不影響國家的同一性，一個國家始終只有一個政府，因此，政府繼承只有完全或全部繼承，而沒有不完全或部分繼承……在政府繼承的場合提出『不完全繼承』的概念也是十分錯誤的。它在理論上站不住腳，在實際上也行不通的。這個概念抹煞了國家繼承和政府繼承之間的區別，把它們混為一談，它意味着政府變動後可以有兩個代表國家的政府從而產生不完全繼承的結果。」(參見：王鐵崖《光華寮案的國際法分析》，收入鄧正來編《王鐵崖文選》，中國政法大學出版社出版，一九九三年三月) 王鐵崖先生的意見，基本是由《奧本海國際法》的原理所导出，在該《國際法》中，只有在「國家繼承」部分提到「把全部繼承和局部繼承區別開來，是有幫助的。」(See:Oppenheim’s International Law. Vol. I, Chap. II. Sec.60.）至於在「政府繼承」部分則有如下的表述：「政府的繼承雖然嚴格地說不是國家繼承的問題……在政府變動的情形下，不論是按正常的憲法方式還是一次政變或革命成功的結果，一般公認，在所有影響國家的國際權利和義務的事務方面，都是新政權代替前政權。」(See： Oppenheim’s International Law. Vol. I, Chap. II.Sec.67.)可見在《奧本海國際法》中，「政府繼承」是不存在「不完全繼承」和全部繼承與局部繼承之分的。   須結合「繼承」國際法與「承認」國際法 不過，有一點是要指出的，即《奧本海國際法》中「政府繼承」的概念，是根據正常的舊政權消亡並為新政權取代的情況而作出的分析判斷，其中並未涉及二戰後處於分裂狀態下的國家內部的「政府繼承」問題。尤其是中華人民共和國政府對中華民國政府的繼承，是一種逐步被國際社會所接受和承認的過程，即使到了今天，這種逐步繼承的過程仍然沒有完成，否則便不存在兩岸統一的問題了。因此，「繼承」的國際法必須與「承認」的國際法結合起來考慮。根據台海兩岸分裂分治、中華民國政府並未完全消亡的事實以及即使在大陸政府變動後（指一九四九年共產黨北平政權取代國民黨南京政權）台灣的中華民國政府仍然在長期間內代表中國在國際社會發言（至一九七一年）的歷史，國際法實在有必要發展出一種新概念來解釋兩岸政府在「繼承」問題上的這種特殊情形。既然「不完全繼承」有混淆「國家繼承」與「政府繼承」概念、從而將兩岸分裂分治固定化或製造「兩個中國」之嫌，那麼「未完成的繼承」的提法應是較接近兩岸的政治現實和不違背國際法理的。 「未完成的繼承」概念意示着中華人民共和國對中華民國的繼承有可能完成即全部繼承，也有可能不能完成即局部繼承或曰「不完全繼承」，這完全應由日後的兩岸關係發展來決定。 關於「未完成的繼承」，我們還可征諸歷史事實來加以說明。例如，一九一一年的辛亥革命推翻滿清王朝，清帝宣佈遜位，次年中華民國成立，繼承滿清政權成為中國的合法政府，從而實現了中華民國政府對大清帝國政府的完全繼承，中華民國取代大清帝國，從史學的角度來看屬改朝換代，但從國際法觀點來看則屬一個國家內的政府變動的情形，即屬於「政府繼承」的範疇，而這種政府變動或曰「政府繼承」是由於革命成功的結果。這種新、舊政府間的完全繼承，按前述《奧本海國際法》，在所有影響國家的國際權利和義務的事務方面，都是新政權代替前政權。因此，中華民國政府對大清帝國政府的繼承，屬於正常的舊政權消亡並為新政權取代的情況，並且為國際間所承認和普遍接受。 但是，中華人民共和國對中華民國的繼承，情況則有所不同。我們來看權威的國際法學者對這種繼承的歷史敘述：「一九四九年，中華人民共和國政府宣告自己為中國政府，並對於原有的國民黨政府進行了內戰。後者最終被趕到了台灣島，中華人民共和國政府有效地控制了中國大陸。然而，許多國家拒絕承認這個政府並繼續承認國民黨政府為中國政府。中華人民共和國政府到一九七一年才得到普遍的承認，那時中華人民共和國政府的代表在聯合國被接納為中國的代表。」(See：Oppenheim’s International Law. Vol. I, Chap. II. Sec.44.)   國際社會對兩岸政府的「承認」問題 上述引文着重談的是國際社會對兩岸中國政府的「承認」問題，但實際上這種「承認」是由「繼承」問題所导出。由於中華人民共和國通過內戰推翻了國民黨南京政權，成為有效控制中國大陸的事實上的合法政府，儘管它的合法性直至一九七一年才被國際社會普遍承認。而「被趕到台灣島」的國民黨政府雖然失去了對中國大陸的控制權，但國際社會直至一九七一年仍然承認它為合法的中國政府。 以上的事實說明兩個問題：第一、中華人民共和國政府並沒有在全中國境內（一九四五至一九四九年中華民國有效統治的版圖）繼承中華民國政府，而台灣的國民黨政權一直仍以中華民國政府的名義在中國境內的部分領土上實行有效統治，這種情況我們姑且以「不完全繼承」來說明之；第二、由於中華民國政府並未像它所繼承的滿清政府那樣宣佈遜位，因此，即使於一九七一年退出聯合國從而喪失了中國政府的代表權，但它的國際人格並未消失，至今仍有二十多個國家承認它，並且在許多國際社會組織中保留會員資格。鑒於這種情況，中華人民共和國政府對中華民國政府的繼承，我們姑且以「未完成的繼承」來說明之。   如何完成「未完成的繼承」 中華人民共和國政府對中華民國政府的「未完成的繼承」，按目前兩岸關係的發展，有如下的幾種可能： 第一，以武力的方式完成這種繼承，也即是將「台灣問題的解決」視為以往內戰的沿續，這雖是一種最簡單的方式，但也是代價最大的解決辦法，因為「台灣問題的解決」不僅關係到兩岸中國人的生命財產，而且也牽動著整個東亞甚至全球的安全。況且，二次大戰後世界各國內部的「政府繼承」愈來愈趨向於憲法方式而非武力方式。 第二，以憲法方式也即是和平方式完成這種繼承。這種方式的繼承將意味着中華人民共和國政府必須在其有效管治的境內實現民主憲政和全面現代化，以便有足夠的能力吸納海峽對岸的中華民國政府和人民。這種方式也即是通常說的在兩岸人民自願、兩岸政府同意基礎上實現的自然統一。 第三，中華人民共和國政府放棄朝代更替的觀念，不再追求完成這種「政府繼承」，與中華民國政府共議統一，共同締造一個和平統一的新中國，成為真正代表全體中國人的惟一合法政府。這種情況，雖然使中華人民共和國政府對中華民國政府的繼承未能完成，但卻最符合兩岸中國人的利益和福祉。   相關閱讀： http://www.supermedia.hk/?p=3249   http://www.supermedia.hk/?p=3251]]]]> ]]>